刘备又问颜斐屯田之事，要求举行更大范围屯田。
天下大乱，黄巾四起，盗贼如潮，百姓离乱，人口流失严重。
以青州为例，永和五年（公元149年）朝廷统计天下丁口，青州六十三万户，三百六十八万口，平原郡人口过百万。但这五十多年来，天灾人祸不断。公元154年，泰山、琅琊公孙举、东郭窦等反，聚众至三万人，寇青、兖、徐三州，破坏郡县。此后小股盗贼层出不穷。尤其是公元188年，青徐黄巾复起，声势浩大。徐州有陶谦，击退黄巾，保境安民。青州则不得其守，此后的青州刺史焦和更是为政混乱，郡县皆成丘虚。去年刘备统一青州后，曾统计治下丁口，整个青州不到百万口。当然，即使五十年来多有灾祸，实际人口数也不至于这么少，很多人口数都沦为地方豪强、大姓的奴仆，视同财货牲畜，被藏匿起来，根本无从统计。除非刘备的管理能够深入底层，否则也只能听任大姓报一个数字。
这又涉及到地方管理及官吏数量及素质的问题。现在刘备薄弱的财政既要支撑军队，又要养各级官吏，已是不堪重负。
根据朝廷制度，县令或县长，三百石到一千石不等，月谷40斛到90斛，佐官有县丞、县尉，二百石到六百石不