前10年的时候，国有土地使用权的出让方式主要还是以国有土地划拨为主（就是你需要地块去找政府批，政府经过眼研究，最后同意直接把地块划拨给某些企业或者其他单位，这样一来土地成本很低，但是获取方式相对艰难，除非你是学校、医院、国有企业等等这种政府性质企事业单位），这个与市场经济相对滞后。
房地产交易市场已经彻底的进入市场经济，但是土地的出让方式仍然处于计划经济阶段的模式。这样以后就很大制约了房地产的发展，在2002年正式出台文件，发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，即11号令，明确规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。之后一年，才明文规定不符合招标拍卖挂牌出让条件的国有土地，方可协议出让（这样土地成本会低很多）。
由于当下国有土地出让主要采取协议方式，而协议出让在很大程度上都由政府定价，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但并还不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度，而应界定为一种准市场配置。这种准市场配置制度与计划配置制度并存的格局一直持续