内阁以外的另一政.府，
事实上段对出兵国外作战并无兴趣，而是想利用出兵之名，编练一支可以由他自己控制的参战军。就如当年袁世凯在洪宪时期，编练模范军一样。
冯国璋本意是要把段祺瑞的权力限制在对外问题上，结果适得其反。
参战督办并不隶属内阁，他的一切决定可以直接发交有关各部办理。对内可以发号施令调动军队，对外可以凭借这个机构直接取得外援。糊里糊涂中军政大权反而因此而落在段祺瑞手中。加之王士珍的无为，结果自这个参战督办公署成立后，内阁倒有些名存实亡了。
这样一来，冯想剥夺段的权力，和逐段下台的一切努力都化为了乌有。
有说直系和桂系之间曾有秘密约定：即直系在北方推翻段内阁、取消临时参议院；桂系则在南方推翻护法的军政.府、取消非常国会。然后南北统一召集新国会，推举冯国璋为大总统。冯国璋和黎元洪都干的是袁世凯的任期，已经快到届了。
在段内阁垮台后，天津会议后让主战派成为主导，直系并不能掌握北方的局势。这使得桂系，不能不对取消广州的护法军政.府和非常国会的行动，不敢擅行。
主战派威胁叫嚣要他对南方下讨伐令，而桂系则催促他下停战令。