前面已说过，根据新约法，立法机构采取一院制，定名为立法院。
在立法院未成立前，袁世凯于一九一四年六月二十日设立参政院，代行立法院职权。
他任命黎元洪为院长，汪大燮为副院长， 七十三名参政员也均由总统直接任命。
袁世凯所任命的参政员，多数是清朝的达官贵人，这些人年纪均在六十岁岁以上。比较新的人物是梁士诒、梁启超、孙毓筠、严复、杨度、刘师培等。
袁世凯在参政院成立以前，曾派出劝驾员多位，持他的亲笔函分别到大连、青岛这些遗老休养地去促驾。
信上说：“共和宣布，系政体之更易，并非清室之已亡；望勿以此芥蒂于怀，同出匡济，以救中国之危。”
参政员名单中，有光绪廿九年任大军机的瞿鸿机。他有时糊涂的出奇，曾误认梁士诒是梁启超的兄弟。
这时瞿鸿机也已经六十多岁了，都知道他和袁世凯是曾经的政敌，是被袁世凯用阴谋诡计搞下去的。有人为了取悦袁世凯，力阻启用这种所谓政治垃圾中人，说袁世凯是自找麻烦。觉得请瞿鸿机出任参政，实在大可不必。
袁世凯听了后微笑不语，其实他正想利用这件事表现自己的容人之量。
有人则担心瞿鸿机